如何解决大城市用地指标困境？深圳探索创新耕地占补平衡制度
日前，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，自然资源部支持广东和深圳，从国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，推动自然资源领域治理体系和治理能力现代化。
在建设用地方面，自然资源部发出的意见提出要支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制；支持探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策，探索海域立体分层设权。
深圳作为中国设立的第一个经济特区，城市发展较早较快，但同样也面临着建设用地紧缺的矛盾。公开数据显示，目前深圳全市面积仅有1997.47平方公里，（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。另据2019年12月，深圳市规划和自然资源局、市统计局联合发布的数据显示，深圳耕地的面积达3618公顷（5.43万亩）。此外，按照2005年10月17日公布的《深圳市基本生态控制线管理规定》，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。
《经济日报》指出，根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%~40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。
由此，对于土地资源稀缺的深圳而言， 探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制等措施可有效化解深圳建设用地“短缺”的矛盾。
贝壳研究院首席市场分析师许小乐指出，长期以来，我国面临区域发展不均衡，东部较发达地区耕地、建设用地指标紧缺，相对而言中西部地区土地相对充足，但土地利用率较低、土地价值难以实现，这些不均衡制约国家整体发展。《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》是中央对于土地管理、审批权限向省、市政府转移。首次选定粤港澳大湾区，是基于大湾区尤其是深圳城市耕地、建设用地指标显著紧缺的现状。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，深圳发展的比较早，可建设用地已接近“天花板”，但是城市要发展，就只能通过省域内的建设用地交易机制来实现。比如河源、惠州这些地方的建设用地指标比较多，深圳可以购买这些建设用地指标，而河源等城市也可以享受到深圳城市化进程带来的红利。
苏州大学法学院教授、副院长程雪阳也指出，此次意见明确“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制”，深圳这类城市要发展，但又不能触碰耕地红线、生态红线，就可以全国一盘棋，深圳可以向宁夏、甘肃这样有大量的耕地的地方实行跨区域交易。
对于推出“补充耕地指标跨区域交易机制”的原因，中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长邹琳华表示，推出“补充耕地指标跨区域交易机制”主要是破解超大城市建设用地指标紧缺的困境，顺应人口向大城市流动的需要。像深圳这种城市，建设用地极为紧缺，占用耕地也难以在区域内实现平衡。推出“建立省域内的建设用地交易机制”以及“补充耕地指标跨区域交易机制”可以在更大范围内实现建设用地和耕地的配置与平衡，有利于提高土地利用效率，平抑土地价格。
“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，未来通过跨区域土地交易获得土地增量，有利于改善建设土地不足对于城市建设和经济发展的制约，并改善房地产市场土地、住宅供不应求的矛盾。”许小乐说道。
邹琳华提到，按规定占用多少耕地就要补充多少耕地，保证耕地总量不减少。“问题是像深圳这样的城市，占用了耕地没有地方可以补充。或者在全省范围内，也没法等量补充。这时，如果中西部省份有条件可以代为补充耕地，再通过跨省指标交易的方式由深圳给予资金补偿，双方都达到了各自的目的。”
深圳探索创新耕地占补平衡制度
日前，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，自然资源部支持广东和深圳，从国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，推动自然资源领域治理体系和治理能力现代化。
在建设用地方面，自然资源部发出的意见提出要支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制；支持探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策，探索海域立体分层设权。
深圳作为中国设立的第一个经济特区，城市发展较早较快，但同样也面临着建设用地紧缺的矛盾。公开数据显示，目前深圳全市面积仅有1997.47平方公里，（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。另据2019年12月，深圳市规划和自然资源局、市统计局联合发布的数据显示，深圳耕地的面积达3618公顷（5.43万亩）。此外，按照2005年10月17日公布的《深圳市基本生态控制线管理规定》，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。
《经济日报》指出，根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%~40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。
由此，对于土地资源稀缺的深圳而言， 探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制等措施可有效化解深圳建设用地“短缺”的矛盾。
贝壳研究院首席市场分析师许小乐指出，长期以来，我国面临区域发展不均衡，东部较发达地区耕地、建设用地指标紧缺，相对而言中西部地区土地相对充足，但土地利用率较低、土地价值难以实现，这些不均衡制约国家整体发展。《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》是中央对于土地管理、审批权限向省、市政府转移。首次选定粤港澳大湾区，是基于大湾区尤其是深圳城市耕地、建设用地指标显著紧缺的现状。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，深圳发展的比较早，可建设用地已接近“天花板”，但是城市要发展，就只能通过省域内的建设用地交易机制来实现。比如河源、惠州这些地方的建设用地指标比较多，深圳可以购买这些建设用地指标，而河源等城市也可以享受到深圳城市化进程带来的红利。
苏州大学法学院教授、副院长程雪阳也指出，此次意见明确“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制”，深圳这类城市要发展，但又不能触碰耕地红线、生态红线，就可以全国一盘棋，深圳可以向宁夏、甘肃这样有大量的耕地的地方实行跨区域交易。
对于推出“补充耕地指标跨区域交易机制”的原因，中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长邹琳华表示，推出“补充耕地指标跨区域交易机制”主要是破解超大城市建设用地指标紧缺的困境，顺应人口向大城市流动的需要。像深圳这种城市，建设用地极为紧缺，占用耕地也难以在区域内实现平衡。推出“建立省域内的建设用地交易机制”以及“补充耕地指标跨区域交易机制”可以在更大范围内实现建设用地和耕地的配置与平衡，有利于提高土地利用效率，平抑土地价格。
“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，未来通过跨区域土地交易获得土地增量，有利于改善建设土地不足对于城市建设和经济发展的制约，并改善房地产市场土地、住宅供不应求的矛盾。”许小乐说道。
邹琳华提到，按规定占用多少耕地就要补充多少耕地，保证耕地总量不减少。“问题是像深圳这样的城市，占用了耕地没有地方可以补充。或者在全省范围内，也没法等量补充。这时，如果中西部省份有条件可以代为补充耕地，再通过跨省指标交易的方式由深圳给予资金补偿，双方都达到了各自的目的。”
地面沉降重灾区是哪里
中国地面沉降区主要有三个，分别集中于华北平原、长三角和汾渭盆地这三个区域。
1、华北平原的沉降区
华北平原占比最大，达到6.2万平方千米。其中天津和沧州地区的地面沉降中心最大累计沉降量超过2500毫米，此外，在沧州、衡水和保定等地区不同程度地发生地裂缝。
2、长三角的沉降区
长三江地区地面沉降累计沉降量超过200毫米的面积已经接近1万平方千米，其中上海中心城区和江苏无锡等沉降中心的最大累计沉降量超过2500毫米，苏锡常地区因差异性沉降出现地面裂缝。
3、汾渭盆地的沉降区
地面沉降的第三大重灾区是则是汾渭盆地，其地面沉降量累计大于200毫米的沉降面积达7000平方千米，同时出现大量地裂缝。公开资料显示，西安是汾渭盆地遭受地裂缝最严重的城市，地面沉降超过1米的面积已经有42.5平方千米，而全城出现的14条地裂缝，最长的长达十几千米。
地面沉降指地面下沉的现象。是目前世界各大城市的一个主要工程地质问题。它一般表现为区域性下沉和局部下沉两种形式。可引起建筑物倾斜，破坏地基的稳定性。滨海城市会造成海水倒灌，给生产和生活带来很大影响。
造成地面沉降的原因很多，地壳运动、海平面上升等会引起区域性沉降;而引起城市局部地面沉降的主要原因则与大量开采地下水有密切关系。
地面沉降灾害现状
2.4.1 地面沉降灾害的发育分布状况地面沉降是危害十分严重的缓变性地质灾害。据专门勘查和区域地形测量结果分析，截至2002年，已经在我国21个省（区、市）82个城市或地区发现地面沉降，沉降面积在6.4万km2以上（表2.7），主要分布在我国东部平原地区，尤其以沿海城市和华北平原等地区最为严重。发生地面沉降的表2.7 我国地面沉降现状统计城市或地区有的孤立存在，有的则密集成群或断续相连，形成大面积的地面沉降区（带）。目前主要有下列5条区（带）：①下辽河平原的沈阳-营口地面沉降区；②北部黄淮海平原的天津-沧州-衡水-德州-滨州-东营-潍坊地面沉降区；③南部黄淮海平原的徐州-滨州-东营-潍坊地面沉降区；④长江三角洲的嘉兴-上海-苏州-无锡-常州-镇江-南通地面沉降区；⑤汾渭河谷平原的太原-侯马-运城-西安地面沉降带。其中，黄淮海平原的天津-沧州-衡水-德州-滨州-东营-潍坊地面沉降区和长江三角洲的嘉兴-上海-苏州-无锡-常州-镇江-南通地面沉降区是全国地面沉降最为严重的地区。现将这两个地区重点介绍如下：2.4.1.1 黄淮海平原的天津-沧州-衡水-德州-滨州-东营-潍坊地面沉降区包括北京、天津的平原地区、河北平原中东部和山东鲁西北地区，是我国沉降范围最广，沉降幅度最大的地区。地面沉降与区域地下水位在空间和时间上同步发展。河北平原地面沉降量大于200mm的地区达4.212万km2，大于1000mm的地区为755km2。天津市地面沉降面积已超过9000km2，几乎覆盖了整个平原区，并与河北省沉降区连成一片。北京市1987年以后地面沉降面积快速增加，目前已扩展到1800km2以上，南部已延伸到河北省境内。北京早在1935年就已经发生了地面沉降。当时地面沉降仅发生在西单到东单一带，1935～1952年局部地面沉降量最大值仅为58mm。截至1983年5月，北京市东郊地面沉降区范围已扩大到600km2，其中累计地面沉降量大于100mm的沉降面积达190km2，大于200mm的沉降面积约为42km2。1987年以后，北京市地面沉降面积快速增加，达到1800km2以上，沉降量大于200mm的地区达到350km2。在老的沉降区继续沉降的同时，又在昌平区海鹊洛、顺义区平各庄及大兴区榆垡等地，又出现了多个新的沉降中心。昌平海鹊洛沉降中心位于昌平区沙河镇-东三旗地区，面积约90km2，1987～1997年10年间最大沉降量达到300mm。顺义平各庄沉降中心位于顺义区城南的平各庄地区，面积约50km2，1987～1997年10年间最大沉降量达到250mm。大兴榆垡沉降中心位于大兴区南部的庞各庄-定福庄-大辛庄-榆垡一带，面积约210km2，南部与河北省接壤，1987～1997年10年累计最大沉降量达到350mm。天津市开发利用地下水始于1923年。据历史水准点资料，伴随着地下水的开发，地面沉降相继发生，当时开采量少，年沉降仅几毫米。新中国成立后，随着工农业的发展，地下水开采量逐渐增加，地面沉降越来越严重。1950～1957年，沉降速率为7～12.0mm/a；1958～1966年，沉降速率为30～46mm/a，沉降中心逐步形成。1967～1985年沉降速率为80～100mm/a，这期间地面沉降急速发展。1986年后，由于开始对沉降进行治理，大部分地区沉降明显减缓，市区沉降速率降低到10～15mm/a。目前，宝坻城关以南的广大平原区均有不同程度的地面沉降，面积约8800km2。其中，累计沉降量超过1000mm的面积达4080km2。南部及滨海地区地面沉降尤为明显，并与河北省沉降区连成一片。在这大面积的沉降范围内，又形成了市区、塘沽区、汉沽区、大港区及海河下游工业区等沉降中心。在市区和塘沽等地区，地面沉降控制已取得了明显效果，但从全市总体上看，沉降仍然很严重。近年，随着区县、乡镇经济的发展，出现了武清区、西青区、津南区、静海县、宁河县等新的沉降中心，其发展速度比当年老的沉降区还快。这些地区都是经济发展较快的政府所在地和建制镇，地面沉降危害日益明显。因此，地面沉降已成为天津市的主要地质灾害，在一定程度上制约着城镇的可持续发展。河北平原随着地下水开采量的增大、地下水水位的下降和地下水水位降落漏斗的形成，地层岩土力学平衡被破坏，逐渐形成了沧州、保定、衡水、任丘、南宫、霸州、大城、曲周、唐海9个主要地面沉降区（表2.8）。截至1998年，河北平原地面沉降大于200mm的面积达48550km2，大于300mm的面积达18718km2，大于500mm的面积达6430km2，大于1000mm的面积755km2。表2.8 河北平原主要地面沉降区沉降面积统计山东省德州市地面沉降影响面积已达2038km2，累计沉降量为150～387mm，沉降中心在300～387mm之间，年均沉降量为25～32.25mm。预测2005年和2010年沉降量将达494mm和644mm。济宁市自1989年至今已累计沉降208.9mm，沉降量大于60mm的面积已近90km2，中心最大沉降速率每年达48.8mm，预计2005年和2010年沉降量将达343mm和431mm。另据有关资料，滨州、东营、临邑等城区亦发生了不同程度的地面沉降，对城市建筑、道路、桥梁、城市供排水系统及防洪等构成较大威胁。2.4.1.2 长江三角洲嘉兴-上海-苏州-无锡-常州-镇江-南通地面沉降区长江三角洲地面沉降区，包括上海市全部、江苏省的东南部（长江以南的苏锡常地区、长江以北的南通和盐城部分地区）和浙江省的北部（杭嘉湖平原），面积约4.5万km2，是我国经济最发达、开放程度最高的地区之一，也是地面沉降发现最早、危害和损失最严重的地区。目前，长江以南地区累计沉降量超过1m的地区约300km2，超过200mm的地区近1万km2，在区域上连成一片，成为跨省市的区域性地质灾害（图2.15）。长江以北的南通、盐城等城市也已发现明显的地面沉降。经初步评估，长江以南三角洲地区总的经济损失近3500亿元，其中直接经济损失超过200亿元。图2.15 苏锡常地区地面沉降量累计变化情况图近20年来，因中小城市和农村地区地下水开发利用量大幅度增加，地面沉降范围已从城市扩展到农村，并在区域上连片发展，地面沉降量呈现此消彼长的特点。也就是说，在一些大中城市（如上海、天津、宁波等），因采取了控制措施，地面沉降得到缓解，但周围中小城市和农村地区地面沉降仍在迅速发展。长江三角洲和环渤海地区就是典型代表，地面沉降已发展成为两个跨省市的区域性地面沉降区，不但制约了当地可持续发展和城镇安全，而且对铁路、公路、地下油气管线、防洪防潮设施等区域性国家基础工程设施构成严重威胁。2.4.2 地面沉降的成因引起地面沉降的原因有自然因素和人为因素。自然因素主要是新构造运动引起的地壳形变、第四系松散层的固结等。人为因素引发的地面沉降越来越占主导地位，主要表现在以下几方面：（1）过量开采地下水这是引发地面沉降的最主要因素。目前，全国至少有40座城市的地面沉降是不合理开采地下水引起的，如上海、天津、北京、沧州、苏州-无锡-常州地区和嘉兴等。（2）开采地下矿产资源黑龙江省的七台河、鸡西、双鸭山、鹤岗等城市，采煤引起的地面沉降面积已达数百平方千米以上、最大深度已达2m。辽宁抚顺煤田引起地表沉降面积已达200km2以上。（3）城市建设随着社会经济的发展，人口的膨胀，城市建设速度的加快，大量地面高层建筑、地下交通工程不断兴建，建筑荷载引起的地层压缩、地下空间引起的顶层下沉等地面沉降效应逐渐凸显。这种现象近年在上海市和天津市被监测到。（4）过量抽取地下热流体随着地热资源开采和应用高潮的兴起，过量抽取地下热流体引起的地面沉降现象逐渐显现，如西藏羊八井、云南昆明市、福建福州市等都因开采地下热水引起地面沉降。2.4.3 地面沉降的危害由于地面沉降灾害的形成主要是地面标高的损失，而且是累进性的，一旦形成便难于恢复，其过程几乎是不可逆的。因而，地面沉降产生的危害主要表现为以下几个方面：（1）建筑物地基下沉，房屋开裂破坏，地下管道受损20世纪20年代初，上海市大量开发利用地下水资源，导致严重的地面沉降，使城市安全高程严重损失，继而产生各类基础设施损坏，地面建筑物与构筑物的破坏，加剧涝灾，影响内河功能等，对城市经济的可持续发展能力造成了巨大的创伤。根据评估，1921～2000年，因地面沉降造成的经济损失（含直接经济损失和间接经济损失）高达2898亿元人民币，平均每年36亿元。由于地面沉降，常导致深井井管抬升、受损，甚至脱裂倾斜，部分建筑墙体开裂、建筑被毁。江苏省苏锡常地区由于地面不均匀沉降产生的14条地裂缝，使1343栋房屋损坏，经济损失3.89亿元，并且使沪宁高速公路、京沪铁路等受到直接或潜在威胁。北京市区各类地下管道较多，受地面不均匀沉降的影响，地下管道弯曲变形，甚至产生破裂，轻者地下管道产生“滴、漏、冒”和影响正常使用，重者地下管道断裂，输送液溢出污染地下水或无法输送，其后果严重，危害也较大。（2）地面水准点和地面高程资料失效由于地面沉降，水准点失准，城市工程建设所需水准资料，需从地面未沉降区水准点引测，增大了水准测量的工作量。如北京市棉纺厂（甲32号）水准点，1987年时总下沉量已超过500mm，该点资料失准不能使用。而朔黄铁路沧州段水准测量与原始记录竟相差1.0～1.2m，严重影响工作进展。地面高程资料是国民经济建设和发展的重要基础资料，因地面沉降造成的地面高程资料大范围失效，导致城市规划失真，市政建设基础数据错误，给城市埋下不可预见的隐患和造成巨大的经济损失。（3）影响河道输水沧州市南运河是目前引黄济津和南水北调东线输水河道。由于地面沉降，市区内河段北起北陈屯村闸北，南至石港公路王希鲁大桥北，全长11.8km，导致河床积水深度达0.3～1.5m，经测量河堤已沉降1.3m，降低了泄洪标准。据水利部门测算，因地面沉降造成海河流域行洪能力下降约20%。（4）河流泄洪能力降低，城市积水20世纪60年代以前，沧州市遇较大降雨，大部分降水会产生地表径流排出市外。80年代以后，如遇同等雨量，区内大部分积水必须用人工扬水排出。如2002年7月5日，降水量仅97mm，市区内大部分地区已出现积水，地面标高最高的西环路地段也出现了200mm的积水，地面沉降导致沧州市排涝标准大大降低。再如海河设计泄洪量为1200m3/s，由于地面沉降减至不足250m3/s，经治理恢复到800m3/s。（5）沿海地区防潮堤抗风暴潮能力降低，风暴潮频率、强度增加1992年，天津发生风暴潮时，150km防潮堤有十几处被冲垮，天津港码头上水、仓库被淹、油田被淹，沿海渔民虾池、鱼池被冲坏，农户进水等，直接经济损失达4亿元人民币。塘沽滨海防潮大堤不得不再次加高（图2.16）。图2.16 塘沽滨海防潮大堤再次加高在1985年、1992年、1997年发生的3次风暴潮中，据不完全统计，河北省沿海地区受灾直接经济损失达10亿元以上图2.17和图2.18为1992年风暴潮在河北沧州市滨海地区肆虐的情况。图2.17 风暴潮冲倒新村小学校的院墙图2.18 风暴潮冲毁盐田地区的盐垛
深圳地铁18号线被叫停的原因
深圳地铁18号线被叫停的原因是因为该线路的建设涉及到了深圳市政府的重要决策，需要进行全面的评估和审查。此外，该线路的建设还面临着一些技术和环境等方面的挑战，需要进行更加详细的研究和分析。同时，该线路的建设还需要考虑到城市规划和交通规划等多个方面的因素，需要进行更加全面的协调和沟通。因此，为了更好地保障公共利益和城市发展的长远规划，深圳市政府决定叫停18号线的建设，以便进行更加全面的研究和评估，确保该项目能够顺利推进，并最终为市民带来更加便捷和高效的交通服务。【摘要】
深圳地铁18号线被叫停的原因【提问】
深圳地铁18号线被叫停的原因是因为该线路的建设涉及到了深圳市政府的重要决策，需要进行全面的评估和审查。此外，该线路的建设还面临着一些技术和环境等方面的挑战，需要进行更加详细的研究和分析。同时，该线路的建设还需要考虑到城市规划和交通规划等多个方面的因素，需要进行更加全面的协调和沟通。因此，为了更好地保障公共利益和城市发展的长远规划，深圳市政府决定叫停18号线的建设，以便进行更加全面的研究和评估，确保该项目能够顺利推进，并最终为市民带来更加便捷和高效的交通服务。【回答】
深圳地铁17号线被叫停的原因
法律分析：根据《深圳市综合交通“十三五”规划》，深圳地铁17号线开工时间延迟至2020年，预计2025年投入运营。根据该规划，地铁17号线仍处于工程许可阶段，由于没有通过报建审批，所以无法顺利在2017年年底开工。法律依据：《深圳市地铁运营管理暂行办法》第一条 为加强地铁运营管理，保障地铁的运营安全与服务质量，维护乘客的合法权益和地铁的运营秩序，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。